“黑天鹅”的持续出现，不只是意外

最近一年来，各种“黑天鹅”的出现已经成为常态，这意味着我们的社会常常需要在日常状态和风险到来时的紧急状态下来回切换。

现代风险社会意味着日常状态和紧急状态的来回切换，那么在政治层面上，必须既要有适应日常社会运行的常态运行方案，也要有应对突发事项的紧急状态运行方案，这是风险社会给现代政治提出的内在问题。要想良性切换，就需要有政治与行政之间的均衡关系。

这段时期的各种黑天鹅，实际上背后正反映着当下各国都正在出现“政治压制行政”的趋势，这是对过去若干年里“行政吸纳政治”的某种反弹。两种现象都导致了政治与行政之间的失衡，这在现代风险社会中，是个较大的隐患。

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政治与行政的关系：政治提供领导力，行政提供确定性

日常状态下，行政官僚体制就足以满足政治秩序的运行了。那么现在的问题就是，要从日常状态进入紧急状态需要哪些要素和条件？其次，该如何完成从紧急状态返回日常状态的工作？

我们首先来分析第一个问题。一个人面对突如其来的挑战时，一方面要凝聚起战斗意志，一方面要根据专业知识做出决策，最后还要有高度紧张的身体执行战斗任务。国家层面也一样，既需要有政治系统提供国家意志，也需要有行政系统提供专业知识和执行机制。简言之，政治提供领导力，行政提供确定性。

政治与行政的关系，在具体的应用场景中是如何展开的呢？我们不妨用电视剧《亮剑》做个不足够准确但是直观的类比。

图丨《亮剑》中的李云龙与赵刚

在独立团的整个体系中，政委赵刚可以视作上述行政系统的代表，而李云龙即可视为政治系统的代表。

军队本身必须有严格的纪律性，这靠日常的各种操练来保障，也需要各种后勤来维护，李云龙的性格不适合这个事情，但是赵刚特别适合；军队还需要有自己的性格，在危急关头才有足够强悍的意志力和想象力，赵刚不适合这个事情，但是李云龙特别适合。

如果没有赵刚的存在，李云龙的部队很可能松松垮垮，战斗力很不稳定，状态来了，神挡杀神佛挡杀佛，状态不在，一拨土匪也能让它吃瘪；这种部队用不了几天就死掉了，因为，部队的存活能力首先依赖于它能力的下限，赵刚的下限是确定的，李云龙的下限实在不知道在哪里。

如果没有李云龙存在，赵刚的部队能够中规中矩，但也绝不会打出让人拍案叫绝的漂亮仗，真碰到需要重大决断的时刻，就无法成其为有血有肉的独立团了；因为，部队打出漂亮仗的能力依赖于指挥官的上限，赵刚的上限也是确定的，李云龙的上限同样不知道在哪里。

行政和政治的区别就是这样。赵刚和李云龙之间也经常会发生矛盾，这只不过是行政确定性和政治领导力之间的张力的一种表现。

02

行政系统在紧急状态下的问题

有了这个类比，再切换到理论层面就比较容易解释了。

行政系统的官僚制的基本特征是职业化、等级制和规则化，而且官僚们是技术中立的。运行良好的官僚制度可以为社会提供足够的确定性。但在风险到来的紧急状态下，行政官僚体制的问题就显现出来了。

首先，由于行政体制包含了非常多的层级，一层一层的负责机制导致它很难对危机事件做出快速响应。

再有，行政体制的设计就是用来完成任务的，而不是用来设定任务的，换句话说，从其最初的功能设定上，官僚体制就不具有对社会的领导力。

第三，行政体制是高度专业分工的，面对未知的风险，最需要的就是想象力的发挥，但行政官僚体制为了保证其行为的确定性，要杜绝的恰恰是官员任意发挥想象力，每个人都只能完成自己的规定动作。而在紧急状态下，必须要能打破常规，快速响应，基于领导力和想象力来进行应对。这些都不是靠行政机构能够搞定的，必须要由政治家们来完成。

也正是因此，西方的公务员系统区分为政务官和事务官两套系统，这两套系统的遴选机制、考评机制都是不一样的，在政治过程中要实现的功能也是不一样的。比如美国，总统和各部部长都属于政务官系统，政府部门中的其他职位则属于事务官系统。

政治代表了国家意志和领导力，这由政务官来担纲。但仅靠政治无法提供社会运行的确定性，这个确定性就是由行政系统来提供的，由事务官来担纲，它对政治层面的想象力和领导力可以形成一种有效的对冲和制衡关系。

03

健康的现代社会，有赖于政治和行政的均衡关系

行政系统所提供的确定性还可以分为两个层次，一个是“技术确定性”，另一个是“规则确定性”。

技术确定性

所谓“技术确定性”，这是现代风险社会的一种必须品。现代社会高度复杂、高度分工的背后，是有一系列高度专业化的技术知识来作支撑的。对这些技术知识的理解，是我们面对例如病毒这样很多与技术问题高度相关的危机时，能够做出正确判断的前提，这种判断能力和任何意识形态的考量都无关。

技术确定性的担纲者，就是技术官僚，他们是一群掌握着专业知识、又在政府中担当着一定行政职务的人。

在危机决策当中，需要有政治领导人来鼓舞人心、提供领导力，同时也要让懂得专业知识的技术官僚来参与决策，除此之外，如果再有恰当的机制能够让这些形象中立的事务官出来发声，政府就更容易获得人民的信任。

相反，如果政治领导人越俎代庖，把决策权牢牢攥在手里，技术官僚的声音被忽视，反倒会让政府丧失人民的信任，这对应对危机是极为不利的。

这里还是可以用《亮剑》中的情节举例。冷兵器战争对技术的依赖比较低，热兵器战争则很依赖技术。李云龙率领独立团围攻平安县城，这种战斗靠大刀片是搞不定的，需要热兵器，二营长的意大利炮就发挥了至关重要的作用。

图丨《亮剑》剧照

炮兵属于技术兵种，当时独立团中只有二营长具备指挥发射意大利炮的专业知识和实践经验；如果没有“技术官僚”二营长为李云龙提供技术确定性，李云龙的想象力和领导力也没有用武之地。

规则确定性

再说“规则确定性”，其担纲者是行政官僚，他们是一个国家的组织力量。现代社会的分工高度复杂，这些分工要怎么协调和组织起来，也需要一定的规则和秩序。没有行政系统的支持，再专业的决策也没有办法落实。

同样，即便是在危机当中，政治领导人需要展现领导力和想象力，但由此形成的方案，其具体的执行力也是要通过行政官僚才能实现；只不过是在这种非常时期，行政官僚系统会进入一种非常状态，平时的复杂流程可能会简化，以及可能会成立一些非常规部门来提供临时行政功能。

说到这里就可以看出，一个健康的现代社会，政治和行政之间要有某种均衡关系，这种均衡应该通过一种宪制安排来实现。

在日常状态下，要让专业化的行政官僚和技术官僚为社会运转提供足够的确定性，政治领导人则应处在一种相对无为的状态。

而在非常状态下，除了要以有专业知识的技术官僚的判断力、以及行政官僚的执行力为前提，政治系统还需要迅速发挥自己的领导力、想象力和动员力，果断行动。

前述的宪制安排，提供了一系列的机制，规范着如何从日常状态转换进入非常状态，又如何从非常状态退出回到日常状态。

如果政治与行政之间的这种均衡关系被打破，则现代风险社会很容易会让自己陷入风险当中，这种失衡本身甚至就会直接带来风险。

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